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politiques, fut presque toujours funeste aux dissidents. La liberté de conscience ne date, en France, que de la Constituante, et ce fut le 23 août 1789 que le principe en fut hautement proclamé, après une longue et tumultueuse discussion, où le président, ne pouvant ramener la tranquillité au sein de l'assemblée, offrit deux fois sa démission. Voici une partie du discours prononcé à cette occasion par Mirabeau, et qui nous semble très-bien résumer la question : « Veillez à ce << qu'aucun culte, pas même le vôtre, << ne trouble l'ordre public, voilà votre «<devoir; mais vous ne pouvez pas al«<ler plus loin. On vous parle sans cesse << d'un culte dominant: Dominant! Messieurs, je n'entends pas ce mot, et j'ai besoin qu'on me le définisse. Est«< ce un culte oppresseur que l'on veut << dire? Mais vous avez banni ce mot, << et des hommes qui ont assuré le droit « de liberté ne revendiquent pas celui d'oppression. Est-ce le culte du prince << que l'on veut dire? Mais le prince << n'a pas le droit de dominer sur les <«< consciences, ni de régler les opi<«<nions. Est-ce le culte du plus grand << nombre? Mais le culte est une opi« nion; tel ou tel culte est le résultat « de telle ou telle opinion. Or, les opi<< nions ne se forment pas par le ré<< sultat des suffrages; votre pensée est « à vous, elle est indépendante, vous << pouvez l'engager. Enfin, une opi«nion qui serait celle du plus grand << nombre n'a pas le droit de dominer. « C'est un mot tyrannique qui doit << être banni de notre législation; car << si vous l'y mettez dans un cas, vous << pouvez l'y mettre dans tous vous « aurez donc un culte dominant, une philosophie dominante, des systèmes « dominants. Rien ne doit dominer que << la justice ; il n'y a de dominant que le << droit de chacun, tout le reste y est « soumis. Or, c'est un droit évident, « et déjà consacré par vous, de faire « tout ce qui ne peut nuire à autrui. »>

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Enfin, après plusieurs amendements et sous-amendements ajoutés successivement à une motion de M. de Castellane, l'article suivant fut adopté : « Nul ne doit être inquiété pour ses

opinions, méme religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi. »

Il n'y eut plus en France de liberté de conscience lorsqu'en 1793, les hommes qui cherchaient à perdre la révolution, en la poussant aux excès, eurent fait décréter l'abolition de toute espèce de culte. Les membres éclairés du parti de la Montagne, et notamment Robespierre (*), tentèrent vainement de paralyser l'effet de cette déplorable décision en opposant aux saturnales des hébertistes un décret qui interdisait toute mesure contraire a la liberté des cultes. Napoléon la rétablit et la compléta en 1802, en accordant les droits civils aux juifs. La charte octroyée de 1814 lui porta atteinte en proclamant une religion de l'Etat, et sous la restauration le clergé catholique mit tout en œuvre pour l'anéantir. Il n'est plus question, dans la charte de 1830, que d'une religion professée par la majorité des Français.

CONSEIL, nom sous lequel on désigne en France un grand nombre d'assemblées constituées légalement et pour délibérer sur des objets d'intérêt public. Nous diviserons, dans cet article, ces différentes assemblées, d'après leurs attributions, en trois classes principales, savoir: conseils législatifs, conseils administratifs et conseils judiciaires.

1° Conseils législatifs.

Conseil des Anciens et Conseil des Cinq-Cents. Le pouvoir législatif avait été confié, par la constitution de l'an III, à deux assemblées, nommées conseils. Celui des Cing-Cents, ainsi nommé du nombre des membres qui le composaient, était chargé de la proposition et de la confection des lois, qui devaient ensuite être présentées à l'adoption du Conseil des Anciens. Tant que cette adoption n'avait pas eu lieu, les projets votés par le

(*) Voyez p. 168, col. 1, note (*), et ANNALES, t. II, p. 400, où l'on cite ce passage d'un de ses discours : Ceux qui veulent empécher de dire la messe sont plus fanatiques. que ceux qui la disent.

Conseil des Cinq-Cents n'avaient que le titre de résolutions. Deux cents membres au moins devaient prendre part aux votes, pour qu'un projet reçût le titre de résolution. Il fallait, pour être éligible à cette assemblée, être âgé de vingt-cinq ans accomplis (cette limite devait être reculée jusqu'à trente ans, après l'an vII), et avoir résidé pendant dix années consécutives sur le territoire de la république. Les élections avaient lieu pour trois ans, au bout desquels les membres sortants pouvaient être réélus. Mais on ne pouvait rentrer dans l'assemblée qu'après deux années d'intervalle, quand on en sortait après y avoir siégé six ans.

Le Conseil des Anciens se composait de deux cent cinquante membres, âgés de quarante ans accomplis, mariés ou veufs, et domiciliés depuis quinze ans sur le territoire de la république. Cette assemblée approuvait ou rejetait, mais sans les amender, les résolutions du Conseil des Cinq-Cents, lesquelles n'avaient force de loi qu'après cette approbation. Une résolution rejetée par les Anciens ne pouvait être présentée de nouveau qu'après un an révolu. L'une des prérogatives les plus importantes du Conseil des Cinq-Cents consistait dans le droit que lui accordaient les art. 102 et 103 de la constitution, de changer la résidence du Corps législatif. Son décret à cet égard était irrévocable, et les membres de l'une ou de l'autre assemblée qui auraient refusé de s'y soumettre, se seraient rendus coupables d'attentat contre la république. On sait que ce fut un décret semblable qui, au 18 brumaire, transféra à Saint-Cloud le Corps législatif, et facilita ainsi la révolution qui amena la dissolution des conseils et l'anéantissement de la constitution. (Voy. BRUMAIRE [Coup d'État du 18.]) Enfin, le Conseil des Anciens choisissait les cinq directeurs sur une liste de cinquante membres qui lui était présentée par le Conseil des Cinq-Cents.

La Convention dans le but de maintenir dans le Corps législatif les

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traditions républicaines, et de résister à la réaction royaliste qui se manifestait dans les assemblées primaires avait décidé que, pour la première fois, les deux tiers au moins des deux Conseils seraient composés de conventionnels. En conséquence, le 30 août 1795, on tira au sort les noms de cinq cents membres de la Convention, qui furent incorporés dans les deux Conseils. Les deux cent cinquante autres membres furent seuls soumis aux chances d'une réélection.

Le 27 octobre, le nouveau Corps législatif se forma en assemblée générale aux Tuileries, dans la salle où avait siégé la Convention, et procéda à sa division en deux conseils. Le lendemain, ces assemblées tinrent leur première séance, le Conseil des Anciens dans la même salle, et le Conseil des Cinq-Cents dans la salle du Manége, où avaient siégé successivement l'Assemblée constituante, l'Assemblée législative, et la Convention jusqu'à la fin de 1793. Ce local n'était que provisoire; on construisait pour cette assemblée, au Palais-Bourbon, une salle, où elle s'installa le 21 janvier 1798.

Les deux Conseils avaient une garde de 1,200 grenadiers, divisés en deux bataillons de six compagnies; et l'État faisait, à chacun de leurs membres, un traitement de 10,000 fr. par an, auxquels on ajouta bientôt après une indemnité de 4,000 fr. pour frais de logement, de secrétaire, etc.; enfin, ils ne siégeaient que six jours par décade. Le choix de leur costume donna lieu à de longues discussions; on avait d'abord pensé à donner une toge blanche aux Anciens, et une toge rouge aux Cinq-Cents; mais ce costume parut trop antique, et l'on finit par adopter, pour les deux Conseils, un manteau écarlate, brodé en laine, avec un bonnet de velours surmonté d'une aigrette tricolore. Les députés devaient conserver, sous le manteau, leur costume provisoire, consistant en un habit bleu, avec la ceinture de soie tricolore, garnie d'une frange d'or.

Le Conseil des Anciens et le Conseil des Cinq-Cents subsistèrent depuis le 27 octobre 1795 jusqu'au 9 novembre 1799 (18 brumaire an VIII.)

Les membres les plus remarquables du Conseil des anciens, furent: Baudin (des Ardennes), Chassiron, Cornet, Cornudet, Curial, Dedeleyd'Agiers, Dupont (de Nemours), Garat, Gaudin, Girot (de l'Ain), Goupil-Préfeln, Lacuée, Lebrun, Lemercier, Lenoir-Laroche, Lanjuinais, Mercier, l'auteur du tableau de Paris, Palissot, Perrin (des Vosges ), Rabaut jeune, Roujoux, Tronchet, etc.

Ceux du Conseil des Cinq-Cents furent Andrieux, les deux Aréna, Boulay (de la Meurthe), Boulay-Paty, Cabanis, Cacault, Chabaud-Latour, Chénier, Crassoux, Creuzé-Latouche, Daunou, Jean Debry, Duchâtel, Dulaure, Dumolard, Duvicquet, les Eschasseriaux, Fabre (de l'Aude), Favard de Langlade, Goupilleau (de Montaigu ), Jars-Panvillers, Job Aymé, le général Jourdan, Lecointe-Puyravaux, Legendre, Lesage-Sénault, Mallarmé, Monge, Pastoret, Pons (de Verdun), PoulainGrandpré, Salicetti, Santhonax, Tallien, Texier Olivier, Thibaudeau, Villetard, Vitet, etc...

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2° Conseils administratifs. Conseil d'État. - Le premier et le plus important des conseils adminis tratifs est sans contredit le conseil d'État, qui, avant la révolution de 1789, était appelé Conseil du roi (*). Son origine remonte au berceau de la monarchie. Le roi, dont l'autorité était sans limites, remplissait, au sein de son conseil, les devoirs infinis de la puissance absolue. Il avait des conseilfers pour la rédaction des lois et des ordonnances; il en avait pour diriger l'administration; il en eut pour le seconder dans la distribution de la justice, jusqu'au moment où il délégua ce dernier pouvoir, et appela ainsi les

(*) Nous aurions pu à la rigueur placer le conseil d'État parmi les conseils judiciaires; nous le plaçons ici, parce qu'il nous a semblé que ses fonctions les plus importantes avaient pour objet l'administration, ce qui était vrai, surtout avant 1789.

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parlements, c'est-à-dire, l'autorité judiciaire, à l'existence. Cette délégation du pouvoir judiciaire ne fut cependant pas complète, et les restrictions que la couronne y apporta devinrent le principe d'une lutte qui ne devait finir qu'avec la monarchie elle-même. Entre autres matières essentiellement judiciaires, le roi s'était réservé la haute prérogative de casser les arrêts du parlement qui contrèviendraient aux lois et ordonnances du royaume, ou attenteraient aux attributions de son conseil.

Ces attributions étaient immenses: elles avaient pour objet la préparation des édits, ordonnances et règlements, les demandes en interprétation de ces ordonnances et édits, les conflits de juridiction, les règlements de juges en matière civile et criminelle, les évocations pour parenté et autres cas, les affaires fiscales jugées à la cour des aides, les appels des ordonnances d'intendants, ceux de la chambre des comptes, ceux en matière de prises maritimes, les prises à partie, les évocations pour les matières bénéficiales, féodales et domaniales; enfin, les demandes en cassation des arrêts et jugements en dernier ressort contraires aux lois, édits et ordonnances du royaume. Ces matières, tantôt administratives et tantôt judiciaires, furent successivement réparties, à diverses époques, en cinq départements ou conseils particuliers, dont la réunion formait le conseil d'État : conseil des affaires étrangères, conseil des finances, conseil des dépêches, conseil du commerce et conseil privé ou des parties. Les attributions des quatre premiers étaient principalement gouvernementales et administratives; celles du dernier avaient un caractère contentieux et même judiciaire; car outre les conflits et les évocations, il exerçait toutes les attributions qui appartiennent aujourd'hui à la cour de cassation.

Le premier règlement de quelque étendue qui ait été fait sur le conseil du roi est celui de Henri III, du 8 janvier 1585. Ensuite sont venus les règlements des 16 juin 1644,

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1er mai 1657, et surtout celui du 3 janvier 1673, qui a donné au conseil d'État une organisation qu'il a presque entièrement conservée jusqu'à la révolution de 1789. Un règlement spécial du mois d'août 1669, relatif aux règlements de juges, et enfin le règlement du mois de juin 1738, eurent pour objet de régulariser l'instruction des affaires portées devant le conseil privé ou des parties. C'est ainsi que le conseil d'Etat fonctionna jusqu'à l'époque de la révolution.

Par deux décrets des 15 et 20 novembre 1789, promulgués le 29 août 1790, sous le titre de loi provisoire du conseil d'État, l'Assemblée constituante avait décidé que, jusqu'à l'organisation du pouvoir judiciaire, le conseil d'État, au sein duquel une ordonnance du 9 août 1789 avait institué un comité contentieux des départements ministériels, continuerait ses fonctions, sans pouvoir toutefois rendre aucun arrêt de propre mouvement, ni ordonner aucune évocation avec retenue du fond des affaires. Mais la loi du 11 septembre 1790 ne tarda pas à attribuer aux administrations départementales la décision souveraine du contentieux de l'administration. La loi du 14 octobre suivant réserva seulement au roi, comme chef suprême de l'administration, le droit de prononcer sur les questions de compétence entre les diverses autorités administrati

ves.

Peu de jours après, la cour de cassation fut instituée par la loi du 1er décembre 1790, et vint couronner l'organisation judiciaire établie par la loi du 24 août précédent. Le conseil d'État, qui n'avait été provisoirement maintenu que jusqu'à cette époque, et qui se trouvait dépouillé de la plus grande partie de ses attributions, fut supprimé par la loi du 27 avril et par celle du 25 mai 1791, ou, ce qui est la même chose, son titre et ses attributions furent transportés au conseil des ministres, sauf la liquidation de la dette publique, déjà réservée à un comité spécial et à l'Assemblée nationale par la loi du 17 juillet 1790.

Cette époque fut un temps d'anar

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chie et de confusion administrative; ou plutôt la justice contentieuse était la proie de la première autorité locale qui osait se permettre des envahissements. Après le 18 brumaire, la constitution de l'an VIII porta remède à ce désordre. Il y était dit (article 25): « Sous la direction des consuls, << un conseil d'État est chargé de rédiger les projets de loi et les règle<«ments d'administration publique, et << de résoudre les difficultés qui s'élè<< vent en matière administrative. >> Ce principe, posé dans la constitution, fut expliqué par un arrêté des consuls du 5 nivôse suivant, dont l'article 11 mérite d'être remarqué. On y lit: «< Le « conseil d'État développe le sens des << lois sur le renvoi qui lui est fait par << les consuls des questions qui lui ont « été présentées. Il prononce, d'après << un semblable renvoi, 1° sur les con<< flits qui peuvent s'élever entre l'ad<< ministration et les tribunaux ; 2o sur «<les affaires contentieuses dont la « décision était précédemment remise << aux ministres. » Par les articles 66, 67 et 68 du sénatus-consulte du 16 thermidor an x, le conseil d'État fut divisé en sections, et les ministres furent appelés à prendre part à ses délibérations. L'article 77 du sénatusconsulte du 28 floréal an XII institua des conseillers d'État à vie, après cinq années de services. Le décret du 11 juin 1806 attribua au conseil d'État la connaissance des affaires de haute police administrative; enfin, le même décret et un décret du 22 juillet. suivant réglèrent les formes d'instruction des affaires contentieuses.

Sous l'empire, le conseil d'État, qui renfermait tous les débris de nos assemblées révolutionnaires, acquit une haute influence; mais cette influence dut naturellement s'affaiblir par l'établissement du gouvernement représentatif. Le principe de la responsabilité ministérielle, qui est le dogme fondamental de ce gouvernement, ne permettant pas de distinguer entre les actes d'administration auxquels le conseil d'État est demeuré étranger, et ceux qui ont été précédés de son avis, ce conseil ne pouvait plus avoir d'au

tre caractère que celui d'auxiliaire du ministère, qui doit répondre de ses délibérations quand il juge convenable de les traduire en actes d'administration publique.

La Charte de 1814 ne contient aucune disposition sur le conseil d'État; mais la restauration n'eut pas la pensée de l'abolir, puisque, dès le 29 juin 1814, elle s'occupa du soin de le réorganiser dans un esprit rétrograde, et, s'il ne put se réunir en assemblée générale avant le retour de l'île d'Elbe, sęs comités ne travaillèrent pas moins à l'expédition des affaires. Aussi, à la seconde restauration, une nouvelle ordonnance, moins contraire aux progrès des idées, fut-elle rendue pour sa réorganisation, sous la date du 23 août 1815. Plus tard, une autre ordonnance, en date du 26 août 1824, apporta des modifications à cette organisation, régla les conditions d'âge, d'aptitude, de fortune, de révocation, et le mode des délibérations. Cette troisième ordonnance fut elle-même suivie d'une ordonnance du 5 novembre 1828, qui réduisit de trente à vingt-quatre le nombre des conseillers d'Etat en service ordinaire; et, dès le 1er juin de cette même année, le gouvernement avait rendu une ordonnance spéciale pour le règlement des conflits, matière qui avait excité de vives plaintes.

La Charte de 1830 a gardé le même silence sur le conseil d'Etat que celle de 1814; cependant cette institution a soulevé de vives récriminations. Pour y satisfaire, des ordonnances royales des 2 février et 12 mars 1831 concédèrent la publicité, la défense orale et l'audition du ministère public dans les affaires contentieuses. Enfin, l'ordonnance royale du 18 septembre 1839 a ajouté, sous le titre de comité de législation, un sixième comité aux cinq comités qui existaient déjà sous les titres de comité de législation et de justice administrative, comité de l'intérieur, comité du commerce et des travaux publics, comité des finances, et comité de la guerre et de la marine. Tous ces comités préparent les ordonnances des ministres, et donnent leur avis sur les affaires qui leur sont sou

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mises; mais ces avis ne deviennent des décisions que par la signature ministérielle; ainsi le conseil d'État est un corps purement consultatif. Depuis 1830, il a été présenté aux chambres plusieurs projets de loi pour constituer définitivement et légalement le conseil; mais aucun n'est arrivé à maturité. La grande difficulté qui divise les esprits les plus éminents est celle de savoir si le conseil d'État aura une juridiction propre, c'est-à-dire, si dans les affaires contentieuses seulement, ses décisions auront force obligatoire, comme les jugements des autres tribunaux. Cette question ne devrait pas en être une; le comité de la justice administrative est un tribunal qui juge les affaires contentieuses entre les particuliers et l'État; si les décisions de ce comité ne peuvent avoir vie que par la volonté ministérielle, l'État est juge et partie dans sa propre cause. En ces circonstances, le comité du contentieux devrait présenter les mêmes garanties d'indépendance que les autres tribunaux du royaume.

Le conseil d'État connaît en appel des arrêts des conseils de préfecture et des appels comme d'abus contre les membres du clergé.

Au sommet de la hiérarchie des fonctionnaires du conseil sont les conseillers d'État, puis les maîtres des requêtes, et enfin les auditeurs. Ils sont tous amovibles. Le service se divise en service ordinaire et en service extraordinaire. Le premier comprend les fonctionnaires siégeant habituellement et recevant des émoluments; dans le second se trouvent un nombre illimité de personnes qui ne reçoivent point d'appointements, et qu'on a décorées du titre honorifique de conseiller d'État ou de maître des requêtes en service extraordinaire.

Conseil d'administration, nom que l'on donne aux officiers qui, dans chacun des corps de l'armée, se réunissent pour en arrêter les comptes. Il y a un conseil d'administration dans chaque régiment et dans les bataillons, escadrons, compagnies, formant corps isolés. Lorsqu'une portion de corps est détachée et qu'elle doit s'adminis

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